스스로 정한 호봉 관련 행정규칙이 잘못이라며 2012년 이후 7년간 과다 지급한 보수를 환수하겠다고 한다. 최근 교육부가 내린 결정이다. 시도 교육청 대부분이 교육부의 결정에 따른 후속 조치를 하고 있다.
정당한 조치일까? 이러한 일이 발생하는 원인은 무엇일까?
보수란 봉급과 각종 수당을 합산한 금액이다. 국가공무원법(46조)에 따르면 공무원의 보수는 직무의 곤란성과 책임의 정도에 따라 계급별・직위별 또는 직무등급별로 정한다. 표준 생계비, 물가 수준, 그 밖의 사정을 고려하여 정하되 민간 부문의 임금 수준과 적절한 균형을 유지하도록 '노력'하여야 한다고 명시했다. 47조에서는 봉급, 호봉, 승급, 수당 등 보수에 관한 모든 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다.
국가공무원인 동시에 교육공무원인 교원의 보수에 관한 법률을 살펴보자. 교육기본법(14조)에 따르면 "교원의 경제적・사회적 지위는 우대"되어야 한다. 교원의 지위 향상 및 교육 활동 보호를 위한 특별법(3조)에 따르면 국가와 지방자치단체는 "교원의 보수를 특별히 우대"해야 하고, 학교법인과 사립학교 경영자는 "교원의 보수를 국공립학교 교원의 보수 수준으로 유지"해야 한다. 교육공무원법 제34조(보수 결정의 원칙)에서도 교육공무원의 보수는 "우대"되어야 한다고 정하고 있지만, "자격, 경력, 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 따라 대통령령"으로 정하도록 위임하고 있다.
교육기본법, 교원지위법, 교육공무원법에서 교원의 보수는 우대해야 한다고 선언하고 있지만, 내용을 들여다보면 사용자의 위치에 있는 행정부에 전적인 재량 사항으로 위임하고 있다. 우리 헌법(31조 6항)에서는 교원의 지위에 관한 사항은 법률로 정하도록 규정하고 있다. 이른바 교원 지위 법률주의이다. 대법원은 교원의 지위에 관한 사항이란 "교원의 자격・임용・보수・복무・신분보장・권익보장・징계 등과 같이 신분의 취득・유지・상실 등과 관련된 사항을 의미한다."라고 판시했다.(대법원, 2014.2.27, 2012추145. 조례안 재의결 무효확인 청구의 소)
교원의 지위에 관한 사항에서 교사의 경제적 지위를 결정하는 보수는 매우 중요하다. 봉급・호봉・승급 및 수당에 관한 사항과 지급 방법을 행정부에 포괄적으로 위임하는 것은 헌법에서 정한 포괄위임금지 원칙, 교원 지위 법률주의에 어긋난다. 법률에서 '우대', '노력'과 같은 추상적 선언이 아니라 보수 결정의 구체적 기준과 절차를 명시하는 것이 바람직하다.
52년 전의 일이다. 1966.10.5. 프랑스 파리에서 UNESCO와 ILO의 특별회의가 열렸다. 이날 특별회의는「교사 지위에 관한 권고」를 채택했다. 전체 146조로 구성된 「권고」는 교육목표와 정책, 교사양성, 신분보장, 휴가, 휴직, 보수, 사회보장 등 교사의 권리와 권한에 관한 방대한 내용을 담고 있다. 교사의 지위란 '사회적 대우 또는 존경', '근무조건 및 물질적 급여', 두 가지 모두를 포함한다고 정의했다.
「권고」에서는 교사의 지위에 영향을 주는 여러 요인 중 보수는 특히 중요하다고 선언했다. 교사의 사회적 대우, 존경, 역할 등 모든 요인은 경제적 지위와 관계있다는 설명이다. 교사의 보수는 교원단체와 합의하여 결정하고, 최고 호봉에 도달하는 기간은 10년 또는 15년을 초과하지 않도록 권고했다. 「권고」는 강제력을 띤 협약은 아니지만 모든 회원국이 이행을 전제로 한 약속이다. UNESCO와 ILO의 회원국인 대한민국 정부는 권고의 내용을 성실히 이행할 의무가 있다. 다음 호에선 보수의 핵심인 봉급(호봉)에 대해서 살펴보겠다.
