외국엔 교육자치제가 없다고?

김형태 현장기자 | 기사입력 2015/06/11 [11:30]
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외국엔 교육자치제가 없다고?
[주장] 헌법 가치 위해서라도 교육감 직선제 유지해야
김형태 현장기자
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기사입력: 2015/06/11 [11:30]
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[주장] 헌법 가치 위해서라도 교육감 직선제 유지해야
지난해 6.4지방선거에서 고승덕 후보에 대해 영주권 문제를 제기한 것이 허위사실 공표에 해당된다 하여, 조희연 서울시교육감이 1심에서 당선무효형에 해당되는 벌금 500만 원을 선고받았다.
 
그러자마자 교총(한국교원단체총연합회)과 새누리당, 그리고 일부 언론 등 이른바 보수진영에서 기다렸다는 듯 교육감 직선제 폐지를 다시 강하게 주장하고 있다. 그러나 이는 논리적 비약일 뿐만 아니라 선거결과를 부정하는 행위고, 교육자치의 근간을 흔드는 무책임한 행위이며, 역사의 수레바퀴를 거꾸로 돌리는 어리석은 일이 아닐 수 없다.

'교육감 직선제 도입' 앞장섰던 교총 왜 입장 바꿨나?

이들은 왜 틈만 나면 교육감 직선제 폐지를 주장할까? 곽노현 교육감이 기소됐을 때, 지난해 교육의원 제도 존폐 문제 다루는 정개특위 때, 그리고 6.4선거에서 13명의 진보교육감이 대거 당선됐을 때에 이어, 필자가 기억하는 것만도 벌써 네 번째다.

그런데 교육감 직선제 폐지하자는 목소리에, 다시 말해 교육자치의 흐름을 역행하는 이런 주장을 하며 헌법소원을 추진하는 등 교원단체인 교총이 그 논의의 중심에 서 있다는 게 참으로 창피하고 개탄스럽다. 지난해 정개특위 때도 교총이 '제한적 직선제' 등 현실성 없는 엉뚱한 주장을 하는 대신, 교육의원제 존속에 매진했더라면 과연 교육의원제가 없어졌을까? 결국 교육의회가 없어짐으로 교육자치의 절반을 잃어버리는 우를 범하지 아니하였는가?

교육의원제의 변천과정을 보면 정치적 변화과정과 궤를 같이해왔다. 과거 1, 2공화국 때는(심지어 전쟁 중에도) 교육의원을 선출했지만, 1961년 5·16군사쿠데타로 시·도교육위원회가 폐지되는 운명을 맞이했다. 이후 1991년 시·도교육위원회는 심의의결기구로 부활했다.

이런 변화과정은 교육의원제가 정치적인 격동기를 거쳐 민주화 이후 부활한 제도라는 사실을 보여준다. 결국, 교육의원제의 폐지는 단순히 교육자치만의 문제가 아니라 정치적, 역사적으로 커다란 의미를 갖고 있다는 얘기다. 그런데 공교롭게도 박정희 대통령에 의해 짓밟힌 교육의원제가, 그의 딸인 박근혜 대통령 재임 시에 또 다시 짓밟히는 운명을 맞이하고 말았다.


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 교육의원제 폐지는 단순히 교육자치만의 문제가 아니라 정치적, 역사적으로 커다란 의미를 갖고 있다. 그런데 공교롭게도 박정희 대통령에 의해 짓밟힌 교육의원제가, 그의 딸인 박근혜 대통령 재임시에 또 다시 짓밟히는 운명을 맞이하고 말았다. 사진은 2014년 1월 21일 교육의원 일몰제 폐지 등 올바른 지방교육자치법 개정 긴급 기자회견 모습.
ⓒ 김형태
 


교육감 선거는 임명제에서 간선제를 거쳐 직선제로 발전해왔다. '임명제'와 '간선제'의 폐단과 부작용을 근본적으로 보완하고, 아울러 민주화라고 하는 거대한 시대적 흐름에 발맞춰 2006년 12월, 여야 합의로 지방교육자치법 개정안이 통과되면서 '직선제'가 도입된 것이다. 이렇게 시작된 교육감 직선제는 사실 알고 보면, 교총이 앞장서 요구한 제도였다.

교총은 2000년대 초부터 줄곧 교육감 직선제 쟁취운동을 펼쳐왔다. 교총은 교육감 직선제로 가닥이 잡힌 지난 2004년 12월 29일 보도자료에서 "교총이 일관되게 주장해 온대로 교육감 선거가 주민 직선으로 바뀌었다, 이것은 시대의 변화와 주민의 선출권 보장을 통한 교육 참여라는 원칙에 상응하는 것으로서 원칙적으로 환영한다"는 성명서까지 냈다.

이렇게 교육감 직선제에 앞장섰던, 더 나아가 구청장 격에 해당되는 교육장(지역지원청의 수장)까지 선출직으로 확대하자고 주장했던 교총이 돌연 입장을 바꿔, 교육감 직선제를 폐지하자고 하니 '자기모순과 자기부정', '이율배반'이 아니냐는 비난을 받고 있는 것이다. 교총은 지금이라도 왜 입장선회를 한 것인지 명확한 사유를 밝혀야 할 것이다. 또한 교육감 직선제 폐지가 교총 지도부의 의견인지, 교총 회원들의 의견을 충분히 수렴한 공식 의견인가도 분명히 해야 할 것이다.

안양옥 교총 회장은 "헌법 31조 4항은 교육의 정치적 중립성을 보장해야 한다고 규정하고 있는데, 교육감 직선제로 인해 학교 현장과 모든 구성원이 정치적 소용돌이에 빠지게 됐다"며 지난해 8월 헌법소원을 청구했다.

그러나 교육의 중립성을 위해 교육감 직선제를 폐지하자는 것은 교육의 정치적 중립 훼손을 막기 위해 교육감 직선제가 도입됐다는 사실을 망각했거나, 귄위주의 시대가 그리워 그 시절로 회귀하자는 주장으로, 지나가는 개와 소가 웃을 일이다.

우리나라는 기본적으로 3권 분립 국가이다. 그러나 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성을 명시하고 있는 헌법정신이나 그 취지를 감안하면, '입법·사법·행정'에 '교육'을 더해 사실상 4권 분립을 지향하고 있다. 이 헌법적 가치에 부응하기 위해 현재 교육자치를 시행하고 있는 것이다. 우리나라 헌법은 세계 200여 개 국가 가운데 거의 유일하게 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성을 명시하고 있다.

역시 이 조항을 근거로 중앙정부와 정치권은 교직원들에게 정치기본권, 다시 말해 정당에 가입하거나 후원하거나 출마하지 못하게 하고 있다. 대신 교육자치를 허용하고 있는 셈인데, 따라서 행정자치와 교육자치가 양대 축이라면, 교육자치를 더욱 확대해 나가도 부족한 마당에 교육의원제 폐지에 이어 이제는 그나마 반쪽밖에 남지 않은 교육감 직선제마저 폐지하자는 것은 '교육자치의 문을 닫자'는 소리로, 중대한 '교육주권 훼손'이며, '교육주권 반납', '헌법정신 유린'이라고 볼 수밖에 있다. 부디 교총은 지금이라도 초심을 회복하여 예전처럼 교육자치 신장과 확대에 앞장서야 할 것이다.

중앙정부와 새누리당은 왜 교육감 직선제를 싫어할까?

중앙정부와 새누리당은 틈만 나면 교육자치를 축소, 일반자치에 종속시키고자 한다. 교육자치를 먹음직스러운 하나의 떡이나 파이로 보는 탐식성이 그들에게서 보인다. 대통령 소속 지방자치발전위원회 산하 교육자치소위원회는 교육감 직선제를 폐지하는 안을 추진하겠다고 한다.

이에 뒤질세라 새누리당도 직선제 폐단을 거론하며 개선을 위한 태스크포스를 구성하겠다고 한다. 그러면서 ▲ 시·도지사와 교육감 후보를 하나로 묶어 출마하는 러닝메이트제 ▲ 교육감 임명제 등을 본격적으로 논의해 대안을 마련하겠다는 입장이다.

그러나 이들의 주장에는 기득권을 유지하겠다는 검은 속내와 정략적 꼼수가 숨어 있다. 앞에서 언급한 것처럼, 교육감 및 교육의원 직선제 도입 과정까지, 거대한 민주화의 흐름과 시대의 변화에 따라 교육자치를 확대했더니, 무상급식, 혁신학교, 인권조례 등 민심을 반영하고 시대를 선도하는 각종 혁신정책이 예상보다 국민들에게 미치는 파급효과가 크고, 특히 여당의 텃밭이라고 할 수 있는 곳까지 진보교육감들이 당선되자 안 되겠다 싶어 이를 되돌리는 작업을 하고 있다고 본다.

그러다 보니 진정한 교육자치 실현에 심혈을 기울이고 있는 몇몇 진보교육감들을 타깃 삼아, 모난 돌 취급하여 어떻게든 흠집 내고 찍어내려 하고 있다. 조희연 교육감의 1심 유죄판결은 참으로 유감이다. 당시 선관위가 주의 조치로 끝냈고 경찰 역시 무혐의로 결론 낸 사안에 대해 검찰은 공소시효 만료를 딱 하루 앞두고 전격 기소했다. 이런 석연치 않은 정황은 이 사안이 단순한 선거 사안이 아니라는 의구심마저 자아내게 한다.

솔직히 말해, 후보 검증차원에서 영주권이 있는가 의혹 제기한 것을 가지고 교육감직까지 상실시켜려 하는 것은 누가 봐도 과도하다고 본다. 비유하면, 과태료 부과로 충분한 사안을 신호위반 한번 했다고 운전면허를 취소하는 셈이다. 이런 식의 잣대라면 국회의원과 대통령 후보 등 그 누구도 자유롭지 못할 것이다. 그리고 무죄추정의 원칙에 의해 아직 2심과 3심이 남아 있는데도, 1심 판결을 끝나기 무섭게 교육감 직선제 폐지를 운운하는 것도 신사적인 태도는 아니라고 본다.

주지하다시피, 지난해에도 6.4지방선거에서 전국적으로 13명의 진보교육감이 당선되자, 새누리당과 일부 보수단체는 교육감 직선제를 폐지하자고 목소리를 높였다. 진보성향의 교육감이 대거 당선됐다고 제도 자체를 없애자고 나선 것은 누가 봐도 속보이는 발상이자, 기가 막힐 정도로 어처구니없는 주장이 아닐 수 없다.

민주주의를 존중하는 정부와 여당이라면 선거 결과와 민심을 겸허히 수용하고 따라야 한다. 화장실 들어갈 때와 나올 때 다르다는 말처럼, 선거를 치르기 전후의 태도가 달라진다면 그 진정성을 의심받을 수밖에 없다.

교육감 직선제 폐지하자는 사람들의 대안 들여다보면...

교육감 직선제 폐지를 주장하는 사람들이 대안으로 제시하는 '교육감 임명제'와 '러닝메이트제'야 말로 헌법정신에 위배된다. 헌법 제31조에 명시된 자주성, 전문성, 정치적 중립성을 통해 교육자치를 실현하라는 그 취지에 정면으로 배치된다는 것이다.

'좋은교사운동'의 성명서 내용처럼 "교육부가 교육감을 임명하게 되면 정당의 후보로 당선된 대통령과 여당의 정치적 성향에 맞는 사람이 임명되기 때문에 정권의 정치적 성향에 강한 영향을 받을 수밖에 없고", 예전처럼 다시 교육감 자리가 정치권의 논공행상 대상으로 변질될 가능성이 높고, 또한 학교 교육이 정권의 홍보수단으로 전락될 위험성마저 농후하다. 다시 말해, 교육감 임명제 주장은 교육부가 중앙집권적으로 틀어쥐고 교육을 정치적으로 이용하던 과거의 관료제 교육감 시절로 돌아가자는 것으로, 역사적 퇴행을 의미한다.

그리고 일각에서 주장하는 지방자치 단체장과의 러닝메이트제 역시 교육의 정치적 중립성을 크게 훼손할  것이다. 이들은 정녕 1991년 지방자치가 시행되면서 교육의 특수성을 감안해 지방교육자치법을 별도로 제정한 이유를 모른다는 말인가? 지방자치단체장과 러닝메이트제는 투표율을 올린다는 장점은 있겠지만, 교육계가 한바탕 '정치마당의 회오리'에 빠져들 게 불을 보듯 뻔하기에 수용하기 어렵다.

'좋은교사운동'도 그 성명서에서, "단체장과 러닝메이트제로 선출할 경우 단체장의 정치적 성향에 종속되게 된다, 현 교육감 선거가 진보와 보수로 나누어지는 문제가 있다면 그것이 원인이 되는 우리 사회의 진보와 보수 대립 구도를 완화시키기 위한 노력을 해야지 그나마 교육의 정치적 중립을 보장하기 위한 제도를 없애겠다는 것은 어리석은 일이다"라고 일갈하고 있다. 그리고 러닝메이트제에 의해 단체장과 교육감을 선출했을 때, 단체장이 중도하차하면 교육감은 어떻게 되는가? 과연 이런 부작용과 폐해를 생각하면서 러닝메이트제를 주장하는지 의문이다.

교육감 직선제 폐지를 주장하는 사람들은 걸핏하면 외국 선진국 중에 교육자치를 허용하는 나라가 거의 없다고 말한다. 그러나 이는 하나만 알고 둘은 모르는 무지의 소치다. 그들이 말하는 소위 외국 선진국들은 교육자치를 말할 필요가 없을 만큼 정치기본권을 교직원뿐만 아니라 학생들에게까지 허용하고 있기 때문이다.

스웨덴, 오스트리아 등 소위 교육선진국으로 불리는, 많은 유럽 국가들은 학생 때부터 정당에 가입하여 자유롭게 활동할 수 있게 한다. 스웨덴 나카시의 교육을 책임지고 있는 사람은 20대의 젊은 여성으로 중고등학생시절부터 정당 활동을 한 사람이고, 오스트리아의 경우, 27세의 대학생을 외무부 장관으로 발탁하여 세계를 깜짝 놀라게 하지 않았는가?

독일의 경우, 14세면 정당 소속 청년회에 가입하고, 16세부터 당원으로 활동할 수 있다. 이와 같이 OECD국가뿐만 아니라 세계 어느 나라도 교직원의 정치기본권을 금지하는 경우가 없다는 것은 상식에 속하는 일이다. 불명예스럽게도 우리나라는 OECD가입국가 가운데 유일하게 교직원의 정치기본권을 인정하지 않고 있다. 교육자치를 뺏고 싶으면 정치기본권을 먼저 허용하는 것이 순서가 아니겠는가?

'헌법적 가치' 위해서라도 교육감 직선제 유지돼야

돌이켜보면, 지난해 교육감 선거에서는 경기도, 부산, 인천, 대전처럼 유권자들이 지방자치단체장의 정치적 성향과 전혀 다른 교육감 후보를 선택했다. 이는 교육감 후보의 도덕성, 자질, 능력, 정책 등을 보고 투표권을 행사한 것으로, 직선제가 아니었다면 이런 민의는 반영되지 못했을 것이다.

만약 교육감 직선제가 폐지되면 교육정책을 둘러싼 공론의 장이 축소될 수밖에 없을 것이다. 비록 교육정책을 둘러싼 공론이 아직은 지역구도나 진보·보수 등 진영 논리에 의존하는 측면이 있지만 그래도 과거 임명제나 간선제 시절보다는 훨씬 성숙되고 있다는 게 세간을 평이다.

따라서 교육감 직선제는 유지되어야 한다. 간선제나 임명제로 가자는 것은 역사의 수레바퀴를 거꾸로 돌리는 일이자, 교육을 정치에 종속시키는 일이다. 일부 교육감들의 비리 문제로 교육감 선거를 하지 말자는 것은 빈대 잡으려고 초가삼간을 태우는 격이다.

그런 논리라면, 국회의원 일부가 비리로 문제 있다하여 국회의원을 임명하거나 간선제로 할 것인가? 더 나아가 대선자금이 문제 있다 하여 대통령 선거를 간선제나 임명제로 하자고 할 것인가? 제발 상식에 근거한 주장들을 했으면 좋겠다.

지난 15일, 대전시교육청에서 열린 '제1차 충청권 교육감 정책협의회'에서 대전·세종·충남·충북 4명의 교육감들도 '교육감 직선제 폐지'에 대해 "부족한 부분을 개선·보완해 나가야지 제도 자체를 없애는 것은 민주주의 후퇴"라고 한목소리를 냈다. 그렇다. 이제 뿌리내리기 시작한 교육감 직선제이다. 물이 가다가 막히면 수로를 정비하면 되지, 물을 다시 산으로 되돌리려는 것은 어리석은 행동이다. 물론 직선제가 만능은 아니다. 따라서 원형투표제를 도입하여 로또선거의 부작용을 막은 것처럼, 직선제는 유지하되 몇 가지를 보완할 필요는 있다.

우선 막대한 선거 자금을 개인이 부담하지 않도록 완전선거공영제 도입이 시급하다. 미국, 영국, 프랑스, 일본 등 선거공영제를 실시하는 나라들의 사례를 벤치마킹할 필요가 있다. 교육감 후보자 자격요건도 엄격하게 강화하되, 교육감은 유·초·중등교육을 관장하므로 현장 경험이 풍부한 교사도 대학교수처럼 퇴직하지 않고도 교육감 선거에 나설 수 있도록 입후보 조건을 개선해야 한다.

또한 경제적 능력이 없더라도 훌륭한 사람들이 교육감에 출마할 수 있도록 후보자의 기탁금과 선거비용제한액, 유세차량, 선거운동원과 사무원 수를 하향 조정하는 방안 등도 고민해야 하고, 아울러 TV토론 활성화 등 정당이 관여하는 일반 지자체장의 선출과는 차별화된, 교육감 선거의 특수성에 걸맞게 선거방법을 개선할 필요가 있다. 이렇게 선거시스템을 획기적으로 개선하는 것은 선거공영제를 기본원칙으로 하고 있는 헌법 정신을 구현하는 일이기도 하다.

그리고 교육감 선거를, 정치인 선거와 별도로 실시하는 등 교육자치 선거의 가치와 의미에 대해 대국민 홍보를 강화하여 관심을 제고할 필요도 있다. 또한 이 조그만한 땅덩어리에서 현재 제주도에서는 교육의원제가 시행되고 있다. 그러나 제주도를 제외하고 육지에서는 교육의원제가 폐지되어, 교육감은 있는데 교육의원은 없는 기형적 구조이다. 대통령(행정부)은 있는데 국회(의회)가 없는 형국이다. 속히 제주도처럼 교육의원제를 부활하여 사실상 반쪽으로 전락한 교육자치를 온전하게 복원시켜, 교육자치가 활짝 꽃을 피울 수 있도록 해야 할 것이다.

한발 더 나아가 정치논리와 경제논리를 배제하고 교육논리로 교육혁신에 성공한 핀란드처럼 우리나라도 국가교육위원회를 두어야 할 것이다. 교육부는 대학에 대한 지도감독을 하고, 대신 독립적 지위와 역할을 가진 상설기구로서 '국가교육위원회'를 설치하여 운영한다면 진정한 교육자치의 시대가 열릴 것이다. 이렇게 되어야 헌법적 가치로 일컬어지는 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성이 제대로 실현되고 보장될 것이다.

누가 뭐래도 우리나라의 교육자치제는 정치·사회적인 변화와 함께 해왔다. 교육감 직선제의 유지 여부는 교육자치제의 존폐와 정치 민주화와 궤를 같이한다는 관점에서 봐야 한다. 따라서 국회와 정치권은 더 이상의 소모전과 기싸움을 이제 그만 두고, 속히 교육감 직선제의 장점은 계속 살려가되 단점을 보완하는 쪽으로 법률을 개정하고, 아울러 교육의원제 부활, 청소년의 투표연령인하 노력도 게을리 해서는 안될 것이다.
 
* 이와 유사한 글을 오마이뉴스와 국민티브이에도 보냈습니다. 
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